Warum das katalanische Unabhängigkeitsreferendum legal war, von Prof. Axel Schönberger

Das katalanische Referendum vom 1. Oktober 2017 war nicht illegal — der Versuch, es zu verhindern, war illegitim

Prof. Dr. Axel Schönberger*

 

Dass die spanische Regierung und die spanische Justiz den Katalanen nun schon über mehrere Jahre die Durchführung eines Referendums über die Frage, ob Katalonien eine selbständige Republik werden soll, verweigert, ist mit spanischem Recht nicht vereinbar und in sich bereits ein schwerwiegender Menschenrechtsverstoß.

Die Behauptung, dass die Durchführung eines solchen Referendums in Widerspruch zur spanischen Verfassung stünde und ein solches Referendum daher – ohne vorhergehende Änderung der spanischen Verfassung – illegal sei, ist falsch. Illegitim ist vielmehr die Verhinderung eines solchen Referendums durch Spanien.

Menschenrechte sind universell und unteilbar. Sie werden nicht von einem Staat gewährt, sondern stehen Menschen und Völkern unmittelbar und unentziehbar zu. Die in der deutschen Öffentlichkeit bekannte «Allgemeine Erklärung der Menschenrechte» der Generalversammlung der Vereinten Nationen von 1948 ist als solche für die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen nicht rechtsverbindlich. Eine — einklagbare — Rechtsverbindlichkeit der Menschenrechte wurde erst durch zwei internationale Verträge gewährleistet, die im Jahr 1966 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen beschlossen wurden und im Jahr 1976 in Kraft traten, nachdem sie von einer ausreichenden Anzahl von Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen unterzeichnet worden waren. Es handelt sich um folgende internationale Pakte, die für alle Unterzeichnerstaaten bindendes, zwingendes Recht sind, das dem jeweiligen nationalen Recht vorangeht und dieses bricht, sofern nicht bei der Unterzeichnung der Pakte ein entsprechender Vorbehalt gemacht wurde:

1. «Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte» (IPbpR / iccpr)
2. « Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte» (IPwskR / icescr)

Beide Pakte sind multilaterale völkerrechtliche Verträge.

 

Beide Menschenrechtspakte von Spanien bedingungslos unterzeichnet

Der von über 160 Staaten ratifizierte UN-Zivilpakt IPbpR wurde von Spanien am 27. April 1977, von der Bundesrepublik Deutschland bereits am 17. 12. 1973 ratifiziert. Die deutsche Fassung des Textes wurde im Bundesgesetzblatt veröffentlicht (BGBl. 1973 II, 1533-1555, «Gesetz zu dem Internationalen Pakt vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte»). Im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland hat Spanien bei der Ratifizierung keinerlei Vorbehalte oder Einschränkungen geltend gemacht.

Der von über 160 Staaten ratifizierte UN-Sozialpakt IPwskR wurde von Spanien am 27. April 1977, von der Bundesrepublik Deutschland bereits am 23. 12. 1973 ratifiziert. Die deutsche Fassung des Textes wurde im Bundesgesetzblatt veröffentlicht (BGBl 1973 II, 1569-1582). Weder Spanien noch die Bundesrepublik Deutschland haben bei der Ratifizierung Vorbehalte oder Einschränkungen geltend gemacht.

Bis heute sind die beiden Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen die einzigen internationalen Verträge weltweiter Geltung, die grundlegende Menschenrechte definieren, welche für alle Unterzeichnerstaaten rechtsverbindlich sind und über dem jeweiligen sonstigen nationalen Recht stehen. Wer auch immer von Menschenrechten und ihrer Durchsetzung oder Verletzung spricht, bezieht sich zuvorderst auf diese beiden internationalen Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen als Quelle sowohl des Völkerrechts als auch des nationalen Rechts der Unterzeichnerstaaten.

 

Beide internationalen Menschenrechtspakte eindeutig Teil der spanischen Rechtsordnung

Spanien hat sich nicht nur vollumfänglich und bedingungslos den beiden Menschenrechtspakten der Vereinten Nationen unterworfen, sondern darüber hinaus auch in seiner Verfassung festgehalten, daß die Grundrechte und Freiheiten, welche die spanische Verfassung definiert, in Übereinstimmung mit der Allgemeinen Erklärungen der Menschenrechte und den von Spanien unterzeichneten Menschenrechtspakten auszulegen sind (Art. 10 Abs. 2 der Verfassung des Königsreichs Spanien von 1978).

Des weiteren bestimmt die spanische Verfassung zwingend, dass gültige internationale Verträge — und somit auch die beiden von Spanien vorbehaltlos ratifizierten Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen — Teil des spanischen Rechts sind und ihre Inhalte nur auf dem in diesen Verträgen selbst vorgesehenen Weg oder in Übereinstimmung mit den allgemeinen Normen des internationalen Rechts aufgehoben, abgeändert oder ausgesetzt werden dürfen (Art. 96 Abs. 1 der Verfassung des Königsreichs Spanien von 1978).

Artikel 9 der Verfassung des Königreichs Spanien von 1978 lautet wie folgt:

(1) Die Bürger und die öffentliche Gewalt sind an die Verfassung und die übrige Rechtsordnung gebunden.

(2)  Der öffentlichen Gewalt obliegt es, die Bedingungen dafür zu schaffen, dass Freiheit und Gleichheit des einzelnen und der Gruppen, denen er angehört, real und wirksam sind, die Hindernisse zu beseitigen, die ihre volle Entfaltung verhindern oder erschweren, und die Teilnahme aller Bürger am politischen, wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Leben zu fördern.

(3)  Die Verfassung gewährleistet den Grundsatz der Gesetzlichkeit, die Hierarchie der Normen, die Publizität der Normen, das Verbot der Rückwirkung von Strafbestimmungen, die sich ungünstig oder restriktiv auf die Rechte des einzelnen auswirken, die Rechtssicherheit, die Haftung der öffentlichen Gewalt und das Willkürverbot.

 

Dieser Artikel bindet den spanischen Staat — und zwar die Legislative primär an die verfassungsmäßige Ordnung, die Exekutive und die Judikative an Recht und Gesetz — zwingend an die unbedingte Einhaltung der beiden Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen, die sowohl Bestandteil der innerspanischen Rechtsordnung als auch hinsichtlich eventuell in Widerspruch zu ihnen stehenden Artikeln der spanischen Verfassung oder spanischen Gesetzen zwingendes Recht (ius cogens) sind. Ebenso wie in der Bundesrepublik Deutschland, wo Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes einschlägig ist, folgt daraus auch für alle Amtsträger Spaniens die unbedingte Pflicht, sich mit Inhalt und Auslegung der Vorschriften der beiden Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen, die ins nationale Recht umgesetzt und diesem übergeordnet wurden, vertraut zu machen.

Aber auch deutsche Amtsträger, die menschenrechtsrelevante Vorgänge in Spanien kraft ihres Amtes kommentieren, sind an das deutsche und internationale Recht hinsichtlich der Beachtung der Menschenrechte gebunden und verletzen ihren Amtseid, sofern sie erkennbare Menschenrechtsverletzungen in einem anderen Land als Amtsträger der Bundesrepublik Deutschland gutheißen oder sogar billigend unterstützen.

 

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)

Zusätzlich ist auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) zu verweisen, über deren Einhaltung der Straßburger Europäische Gerichtshof für Menschenrechte wacht. Nach Art. 6 Abs. 3 des EU-Vertrags ist die EMRK Teil des Unionsrechts. Die Bundesrepublik Deutschland hat die EMRK am 5. 12. 1952 ratifiziert, das Königreich Spanien am 4. 10. 1979.

In Spanien wie in Deutschland sind sämtliche staatlichen Organe an die EMRK — und, soweit sie für beide Länder in Kraft getreten sind, auch an deren Zusatzprotokolle — kraft Gesetz im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit gebunden. Dies gilt sowohl für die Verfassungsgerichte und obersten Gerichtshöfe beider Länder sowie für die jeweiligen Regierungen. Sie müssen die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ebenso wie die beiden Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen bei der Auslegung von Grundrechten und allen rechtsstaatlichen Gewährleistungen berücksichtigen. Sie haben keinerlei Spielraum, hiervon abzuweichen, da sie ansonsten ungesetzlich und verfassungswidrig handelten.

Hinzuzufügen ist, dass Art. 2 Satz 1 des konsolidierten EU-Vertrags wie folgt lautet:

«Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören.»

Gemäß Art. 7 des EU- Vertrags sind Sanktionen gegen einen Mitgliedstaat bereits dann möglich, wenn die Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 Satz 1 niedergelegten Grundwerte der Europäischen Union durch diesen Mitgliedstaat besteht. Auch dieser vertraglichen Regelung hat sich Spanien ohne Einschränkung unterworfen.

 

Das Recht auf Entscheidung der Katalanen

Die Katalanen sind ein eigenes Volk mit eigener Sprache, Brauchtum, Sitten und Traditionen und somit auch eine eigenständige Nation. Als eigenes Volk haben sie — und niemand anders sonst — gemäß Art. 1 beider Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen und damit nach spanischem Recht das unentziehbare Recht auf Selbstbestimmung und das durch die ständige Rechtsprechung der Vereinten Nationen aus diesem abgeleitete „Right to Decide, das Recht der eigenen Entscheidung.

Nach internationalem und spanischem Recht dürfen sie frei über ihren politischen Status entscheiden und ihre wirtschaftliche, kulturelle und soziale Entwicklung in Freiheit gestalten. Dieses Recht darf ihnen auch nicht mit dem Hinweis versagt werden, dass der spanische Staat ihnen bereits eine teilweise „Autonomie“ gewähre. Gemäß Art. 19 des IPbpR haben die Katalanen außerdem das Menschenrecht auf unbehinderte Meinungsfreiheit. Damit war und ist der spanische Staat rechtlich verpflichtet, den Katalanen die Möglichkeit zu gewähren, in Form eines Referendums darüber abzustimmen, in welcher Form das katalanische Volk zukünftig von seinem Recht auf Selbstbestimmung Gebrauch machen will. Tut er dies nicht und verhindert er ein solches Referendum, so begeht er einen Menschenrechtsverstoß und handelt nicht anders als Diktaturen, welche die Menschenrechte ihrer Bürger „à la carte gewähren und einschränken wollen.

Mit der Begründung, dass die spanische Verfassung von 1978 die Möglichkeit der Abhaltung eines Referendums über die Frage einer eventuellen Unabhängigkeit einer „Autonomen Gemeinschaft“ nicht vorsehe, hatte das spanische Verfassungsgericht — das mindestens seit dem Jahr 2010 in erkennbar kollusiver Weise und teilweise unter Verletzung seiner eigenen Statuten parteiliche Beschlüsse im Sinne der spanischen Regierungspartei und gegen Katalonien faßte, die Inhalte der Menschenrechtspakte ignorierte und diesen untergeordnete Artikel der spanischen Verfassung von 1978 zur Begründung seiner Beschlüsse heranzog — jedes katalanische Unabhängigkeitsreferendum, und so auch das vom 1. Oktober 2017, kurzerhand für illegal erklärt.

Bereits dies dürfte in sich eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung darstellen und ist ein Fall für den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und die Vereinten Nationen.

Die Frage, ob das katalanische Volk gemäß der spanischen Verfassung das Recht hat, in einem Referendum über eine mögliche Unabhängigkeit abzustimmen, ist eindeutig positiv zu beantworten, da das übergeordnete internationale Recht, das in der spanischen Verfassung als zwingendes Recht verankert ist, gegebenenfalls widerstreitende Verfügungen der spanischen Verfassung und des spanischen Rechtes bricht.

Es bedarf somit nicht einer entsprechenden Änderung der spanischen Verfassung, um ein solches katalanisches Referendum zu ermöglichen, zumal der Weg einer Verfassungsänderung unter Beteiligung der gesamtspanischen Bevölkerung als Voraussetzung für die Ausübung des Rechts auf Selbstbestimmung des katalanischen Volkes dessen kollektives Menschenrecht auf Selbstbestimmung verletzen würde.

Inhaber dieses Rechts ist nur das katalanische Volk, nicht jedoch die gesamtspanische Bevölkerung, der kein Mitspracherecht daran zukommt. Deswegen darf kein rechtlicher Weg eingeschlagen werden, der dem katalanischen Volk sein Menschenrecht auf Selbstbestimmung entzieht. Menschenrechte sind unteilbar und unentziehbar.

Politischer Dialog einzig gangbare Weg

Zur Lösung des Problems zwischen Spanien und Katalonien bedurfte und bedarf es nicht legislativer Änderungen, sondern eines politischen Dialogs. Dieser wurde von katalanischer Seite nachweislich seit vielen Jahren gewünscht und zu führen versucht, von der zentralspanischen Regierung unter Führung des Partido Popular jedoch — sogar nach den Wahlen vom 21. Dezember 2017 — konstant verweigert.

Somit ist die Frage nach der sonstigen völkerrechtlichen Legitimität des am 1. Oktober 2017 abgehaltenen Referendums sowie der am 27. Oktober 2017 erfolgten Proklamation einer unabhängigen katalanischen Republik zu stellen. Ein von vier renommierten internationalen Rechtsexperten erstelltes Gutachten in englischer Sprache mit 161 Seiten Umfang — «Catalonia’s Legitimate Right to Decide: Paths to Self-Determination» — untersucht ausführlich und gut dokumentiert zunächst die geschichtliche Entwicklung seit Inkrafttreten der spanischen Verfassung von 1978.

Die Verfasser des Gutachtens betonen in ihren Vorbemerkungen, dass auch der Oberste Gerichtshof Kanadas 1998 bezüglich Quebec und der Internationale Gerichtshof im Jahr 2010 bezüglich der einseitigen Unabhängigkeitserklärung des Kosovo zum Ausdruck brachten, dass derartige Konflikte nicht ausschließlich rechtlich gelöst werden können, sondern einer politischen Lösung bedürfen (ebenda, S. 10)

«Nonetheless, the political solution will have to be framed within the limits of fundamental principles structuring liberal democracies such as respect for democracy, the rule of law and fundamental human rights, principally. […] the sometimes conflicting rights and principles have to be weighted against each other.»

Die vier Experten analysieren u. a. eine Reihe von Referenden und Unabhängigkeitserklärungen anderer Länder, insbesondere die einseitige Unabhängigkeitserklärung des Kosovo aus dem Jahr 2010, die einen gewichtigen Präzedenzfall für Katalonien darstellt, da seitdem feststeht, dass eine gewaltfreie einseitige Unabhängigkeitserklärung nicht im Widerspruch zum Völkerrecht steht, sondern grundsätzlich unter Ausübung des Artikels 1 der Menschenrechtspakte zulässig ist.

In diesem Zusammenhang untersuchen die Experten ausführlich die Frage, ob internationales oder europäisches Recht einer Ausübung des Entscheidungsrecht („Right to Decide“) des katalanischen Volkes über seine politische Zukunft entgegenstehe, und kommen zu dem Ergebnis, dass dies nicht der Fall ist:

„[…] EU law […] does not forbid the exercise of its right to Decide for a European people within the EU. There are even numerous Treaty provisions that indicate that if such Right was to be exercised, EU and its member States would react positively to a new European State candidacy to join the EU.“ (ebenda, S. 96).

Die vier Rechtsexperten arbeiten sodann heraus, daß es illegitim wäre, die spanische Verfassung dahingehend auszulegen, dass sie die Abhaltung eines katalanischen Referendums über die Frage einer Unabhängigkeit Kataloniens verbiete. Aus den zehn zusammenfassenden Schlußfolgerungen ihres Gutachtens seien abschließend drei zentrale Passagen zitiert:

„Catalan popular demand for the possibility to hold a referendum on political independence has been largely justified by the democratic «right to decide», which has evolved from the more traditional and long-standing legal framework to the «national right to self-determination». In other words, demands for political independence have been legitimized by a democratic principle invested in the Catalan people, reinforced by the repeated denial to accomodate Catalonia’s demands on the part of the Spanish government.“

„From an international law perspective, it appears clearly that there is no international legal prohibition barring a sub-state entity from deciding its political destiny by assessing the will of its people. Both case law and state practice suport this conclusion.“

„If Spanish national Authorities deny the right to Catalonia to negotiate its Right to Decide within the Spanish political framework, then the only path left for Catalonia’s Authorities is the call for a self-determination referendum.“

(ebenda, S. 138-139).

„Illegitim“ war somit nicht das katalanische Referendum vom 1. Oktober 2017, sondern vielmehr der Beschluß des spanischen Verfassungsgerichts, dieses Referendum für „illegal“ zu erklären. „Illegitim“ dürfte auch der polizeiliche Einsatz vor, am und nach dem 1. Oktober 2017 in Katalonien gewesen sein, durch welchen und in dessen Verlauf unter anderem massiv gegen weitere Menschenrechte verstoßen wurde.

Die spanische Regierung hat — in erkennbarer kollusiver Zusammenarbeit mit der spanischen Staatsanwaltschaft und Justiz, zumal ein hoher Funktionär der Regierungspartei Partido Popular, Pablo Casado, das beabsichtigte Vorgehen, die Mitglieder der katalanischen Regierung ins Gefängnis zu bringen, bereits bekanntgab, als noch nicht einmal eine offizielle Stellungnahme oder Anklage der spanischen Staatsanwaltschaft vorlag, und im Nachgang die spanische Vizepräsidentin Soraya Sáenz de Santamaría unumwunden auf einer Wahlkampfveranstaltung für ihre Partei in Anspruch nahm, die katalanische Unabhängigkeitsbewegung „enthauptet“ zu haben, indem man ihre Führer entweder ins Gefängnis gesteckt oder ins Exil getrieben habe — Repräsentanten großer katalanischer Bürgerbewegungen sowie gewählte katalanische Politiker als politische Gefangene inhaftieren lassen, obwohl diese friedlich und unter Ausübung der ihnen und dem katalanischen Volk zustehenden Menschenrechte ihr Wahlprogramm verwirklicht und den Willen ihrer Wähler politisch umgesetzt hatten.

Zudem trat die spanische Regierung das in den letzten Jahren ohnehin sehr eingeschränkte Selbstbestimmungsrecht Kataloniens mit Füßen, indem sie — ohne Rechtsgrundlage in der spanischen Verfassung und im spanischen Recht — die katalanische Regierung für abgesetzt und das katalanische Parlament für aufgelöst erklärte und unbefugterweise Neuwahlen für Katalonien ausschrieb.

Verantwortung reicht über den spanischen Staat hinaus

Man wird nicht umhin kommen, für den Zeitraum seit mindestens September 2017 in Spanien eine der schlimmsten und massivste Häufungen schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen zu konstatieren, die es in den vergangenen Jahrzehnten in Europa gab.

Wer dies als Staatsmann, Politiker oder Journalist billigt oder unterstützt, macht sich mit Menschenrechtsverletzern in großem Stil gemein. Der Amtseid, den u. a. die Bundeskanzlerin und die Minister der Bundesregierung gemäß Art. 56 GG bei ihrem Amtsantritt leisten, verpflichtet sie auf die Wahrung und Verteidigung der Gesetze des Bundes und damit auch auf die Einhaltung der Menschenrechtspakte nicht nur in Deutschland, sondern auch im internationalen Rahmen und damit insbesondere in der Europäischen Union.

Wer als Mitglied der deutschen Bundesregierung die gravierenden und massiven Menschenrechtsverletzungen, die derzeit von Spanien in Katalonien und an Katalanen begangen wurden und werden, billigend unterstützt, verliert jegliches moralische Recht, ein öffentliches Amt der Bundesrepublik Deutschland zu bekleiden.

Die Justiz derjenigen europäischen Staaten, deren Politiker derzeit die Menschenrechtsverletzungen in Spanien rechtfertigen und unterstützen, wird sich darüber hinaus mit der Frage befassen müssen, ob möglicherweise im Vorfeld des katalanischen Referendums von spanischer Seite auf dem Wege der Korruption eine Einflußnahme auf europäische Politikerinnen und Politiker durch Vorteilsgewährungen welcher Art auch immer — und sei es durch Preisverleihungen — erfolgte oder zugesagt wurde, um sie so zu einer — trotz aller Menschenrechtsverletzungen — prospanischen Haltung zu veranlassen.

Dass sich in den letzten Monaten und Wochen dermaßen viele europäische Politikerinnen und Politiker so verhalten haben, als dürfe der spanische Staat kraft seiner Verfassung und seiner Gesetze Menschenrechte gewähren, entziehen oder aussetzen, obwohl sie ansonsten nicht müde werden, tatsächliche oder vermeintliche Menschenrechtsverletzungen außerhalb Europas öffentlich anzuprangern, wird kaum mit Naivität und Unkenntnis der Rechtslage zu erklären sein, sondern deutet auf eine wie auch immer zu verstehende, der Wahrung der Menschenrechte und damit dem Fundament der Europäischen Union zuwiderlaufende Interessenlage hin.

Angesichts der geschilderten Rechtslage erfolgte die Proklamation der katalanischen Republik am 27. Oktober 2017 infolge eines rechtlich zulässigen Referendums. Es stand und steht nicht im Belieben des spanischen Staates oder seiner Gerichte, diese unter illegitimer, die Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen nicht berücksichtigender Auslegung der spanischen Verfassung für unwirksam oder nichtig zu erklären.

 

*Prof. Dr. Axel Schönberger ist Romanist sowie u. a. ehemaliger Vorstand des Deutschen Katalanistenverbandes (DKV) und des Internationalen Katalanistenverbandes (AILLC)

 

Bilder vom Referendum am 1. Oktober in Katalonien

 

 

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